地方债发力•结构篇丨地方债发行应实现稳增长和补短板相结合

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财政部近日发布上半年财政政策执行情况报告。从上半年地方债发行情况看，新增债券在第二季度发行提速明显，地方债使用结构进一步优化，专项债主要投向市政、产业园区和交通基础设施领域，还须“补齐”乡村振兴、生态等薄弱环节的短板。

接受采访的专家表示，地方债发行预期提速，促进了经济平稳健康发展，但地方政府新增债券发行量不平衡程度仍较大，要平衡好逆周期调节与长期发展目标的关系，在“十四五”规划和实现共同富裕的大局中统筹好专项债发行工作。优化专项债券投向，更多投向民生领域、生态环保及城乡发展方向，实现稳增长与补短板结合，打牢协调发展、共同富裕的基础。　　

地方债发行结构变化明显

财政部数据显示，2021年1-7月，全国发行地方政府债券39979亿元。按结构划分，发行一般债券18583亿元，发行专项债券21396亿元；按用途划分，发行新增债券18833亿元，发行再融资债券21146亿元。

中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心研究员赵福昌对表示，财政政策积极有度，有助于促进经济平稳运行。地方债新增限额42676亿元具有重要作用。上半年，地方债发行结构变化明显：第一季度发行的再融资债券新增债券较少，只有364亿元，仅占比约4%，再融资债券有8587亿元，约占全部地方债发行额的96%。截至上半年，新增债券发行达到14800亿元，占比达到44%；再融资债券达到18611亿元，占比约56%，由此可见，新增债券发行主要在第二季度完成，新增债券发行提速明显。

中国财政科学研究院宏观经济研究中心研究员王志刚对表示，2021年的一般债务和专项债务限额均略低于2020年的水平，但总限额和专项债限额明显高于2019年，突出了应对疫情冲击中“财政政策要更加积极有为”的要求。2021年的强度相对去年而言有所下降，是因为经济恢复进度相对顺利，保持了财政支持力度的延续性，不搞急转弯式的“退坡”。

王志刚分析称，1-7月，市政、产业园区和交通基础设施是专项债的主要投向，两者占新增专项债发行额的50%。保障性安居工程和医疗、教育等社会事业方向的占比呈上升趋势，但乡村振兴、生态建设等薄弱环节的投向占比偏低。

据财政部报告，2021年上半年累计发行地方债专项债券10143亿元，其中新增专项债券约一半投向交通基础设施、市政和产业园区领域重大项目，约三成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等，约两成投向农林水利、能源、城乡冷链物流等领域重大项目。

从各地区看，募集资金投向有所不同。8月底，深圳市宣布将在香港发行离岸人民币地方政府债券，规模不超过50亿元，募集资金或重点投向发展绿色经济。广东省财政厅也计划在澳门发行人民币地方政府债券。

广发证券报告显示，今年前8个月地方发行的约1.8万亿元新增专项债，投向狭义基建规模为9269亿元，占比51%，其次为民生服务、棚改和生态环保，占比分别为16%、15%、11%。

王志刚强调，地方政府新增债券发行量不平衡程度依然较大。1-7月新增债券发行量较大的省市主要集中在东部发达地区，大多中西部和东北地区更需要资金支持的省市专项债发行量较小，资金需求与地方债发行错配问题需要解决。

赵福昌认为，地方债使用结构进一步优化，较好地保障了地方合理融资需求，加快补齐医疗卫生等民生领域短板，更好服务国家战略。2021年下半年，将会延续上半年的使用结构，进一步强化“有效投资”要求，强化债务资金落地形成实物量，加力稳定经济增长。　　

结合国家战略和生态项目

推进发债节奏

王志刚表示，今年后几个月要平衡好逆周期调节与长期发展目标的关系，在“十四五”规划和实现共同富裕的大局中统筹好专项债发行工作。应结合重大区域发展战略、乡村振兴战略及生态环保领域加快项目规划与实施，以重大项目为抓手，推进专项债发行节奏。进一步优化专项债券投向，在使用方向上更多投向民生领域、生态环保及城乡发展等，实现稳增长与补短板结合，打牢协调发展、共同富裕的基础。在区域上，进一步优化地方政府债务额度分配机制，更多考虑欠发达地区的资金需求，统筹考虑与其偿债能力适配的问题，在大口径的财政资源方面给予倾斜。

王志刚表示，今年加强专项债券项目资金绩效管理，注重融资收益平衡与偿债风险，坚持“举债必问效、无效必问责”，要求“资金跟着项目走”，避免专项债资金闲置浪费。不能为了发行而发行，为速度而牺牲质量。要强化专项债券项目绩效管理，加大项目资金使用监测，细化“借用管还”全链条管理举措，实现对专项债券项目全生命周期管理，提高专项债券资金使用效率风险防范水平。

赵福昌表示，应进一步健全地方政府债务项目和资金管理机制。下半年地方债发行节奏将加快，使用结构将进一步优化，地方债管理将进一步健全，使用绩效将进一步提升，在有效防范化解地方债风险的基础上，突出逆周期调节要求，地方债对宏观经济平稳运行的促进作用将进一步发挥。

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