大公国际吕柏乐：乡村振兴债券发展演进路径、实践与未来
随着十三五期间脱贫攻坚战取得全面胜利，“十四五”规划和2035年远景目标纲要对全面推进乡村振兴、巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接作出部署。努力探索农村一二三产业与金融的融合形式、推动金融服务“三农”发展是金融领域面临的重大课题和历史使命。债券作为融资工具，是拓展资金来源的重要渠道，为构建多层次、多元化农村金融体系提供了完备的基础设施和金融环境。在全面推动乡村振兴阶段，债券市场需要进一步创新实践模式和提升服务能力，为乡村振兴战略的实现作出更大贡献。
政策推动乡村振兴债券从点到面、从部分到整体逐步建立，经过发展已基本形成了坚实的理论基础和良好的政策环境。
我国乡村振兴债券的发展历程可分为萌芽阶段（2017-2018年）、初建阶段（2019-2020年）、完善阶段（2021年至今）三个阶段。萌芽阶段具有指导性意义的文件为2017年颁布的《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》，指出允许地方政府发行一般债券支持农村道路建设，发行专项债券支持农村供水、污水垃圾处理设施建设，为债券募集资金注入乡村发展建设提供了政策基础。通过试点乡村振兴用途专项债，探索乡村振兴和债务融资工具结合点，逐渐形成了萌芽阶段的乡村振兴债券，并被市场认知和接受。
初建阶段，政策将乡村振兴专项债的资金投向规定为支持农村人居环境整治、村庄基础设施建设、重点支持易地扶贫搬迁后续扶持、农业农村设施等重大项目。2020年政府工作报告明确提出“增加专项债券投入，支持现代农业设施、饮水安全工程和人居环境整治，持续改善农民生产生活条件”，标志着乡村振兴专项债券已成为一项常规的债券种类。在此阶段，乡村振兴专项债发行规模有所扩大，得到了市场更广泛的认可。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”。在此纲领性文件的指引下，我国乡村振兴债券步入完善阶段。2021年3月22日，中共中央、国务院发布《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，标志着“三农”工作重点由“脱贫”转向“振兴”。同年2月，中共中央国务院发布的一号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中指出，支持地方政府发行一般债券和专项债券用于现代农业设施建设和乡村建设行动，制定出台操作指引，做好高质量项目储备工作。同年3月15日，交易商协会发布《巩固拓展脱贫攻坚成果乡村振兴票据助力农业农村优先发展》，适时推出乡村振兴票据，提出将债务融资工具市场支持乡村振兴发展落到实处，结合企业落实乡村振兴战略需求提供精准支持。乡村振兴债券也由地方政府债扩容至公司债、短期融资券、中期票据、定向工具、资产支持证券等非金融企业债务融资工具。
经过近年来的发展实践，乡村振兴债券已经得到了稳步的推广和较广泛的认可，随着国家政策扶持乡村振兴事业蓬勃发展，乡村振兴债券的影响力和重要性有望进一步扩大。
乡村振兴债券发行量逐年上升，乡村振兴票据的推出是其发行量快速增长的里程碑事件。乡村振兴债券的发展主要分为两个阶段，第一阶段是从2018年8月20日全国首单乡村振兴债券（泸县乡村振兴专项债券）发行到2021年初，这一阶段主要是以各地人民政府发行乡村振兴用途地方政府债为代表。第二阶段始于2021年3月15日，乡村振兴票据的推出打破了乡村振兴债券市场由地方政府债垄断的局面。2021年，我国乡村振兴债券共发行176只，共募集资金1,537.76亿元。由于2021年新推出乡村振兴票据，本年度乡村振兴债券发行数量和规模同比均呈现10倍以上增长。相较2018年乡村振兴债券起步阶段的发行数量3只和发行规模5.90亿元，乡村振兴债券用较短的时间实现了较快增长。在2021年发行的176只乡村振兴债券中，地方政府债发行19只，交易所主管乡村振兴专项公司债券发行22只，银行间交易商协会主管乡村振兴票据发行135只，三个券种分别占比10.80%，12.50%和76.70%。
乡村振兴票据明确指出支持“三农”领域发展，使乡村振兴债券更加具有针对性。乡村振兴票据的推出使乡村振兴债券的支持领域得到了进一步细分。乡村振兴票据明确指出用于支持“三农”发展，项目涵盖三大领域。一是巩固拓展脱贫攻坚成果，支持农民就业增收，主要支持“脱贫后5年过渡期”项目、乡村振兴重点帮扶县的特色种养项目、农产品产销对接项目、农村脱贫人口和低收入人口就地就近就业等项目。二是支持农业现代化项目，使农业基础更加稳固，重点支持粮食和农产品供给保障提升项目、农产品质量和食品安全提升项目、农业绿色发展项目、现代农业经营体系建设等。三是农村建设项目，促进乡村面貌显著变化，主要支持农村基础设施建设项目、农村生态环境治理和保护项目、城乡融合发展项目、农村要素市场化配置等项目。
乡村振兴票据有利于促进农村一二三产业深度融合发展，推动农业经济由增产导向转向提质增值导向。随着我国农村改革的持续深化、农业生产力的不断提高、产业分工的纵深发展和农村产业结构的合理调整，除了以各项基础农业生产活动为代表的农村第一产业之外，农村工业、建筑业、制造业等第二产业和农村商业、运输业、服务业、金融业、信息技术和科研等第三产业也在逐步形成和发展。乡村振兴票据的支持领域涵盖了农村一二三产业，并促进一二三产业通过项目运作融为一体。例如乡村振兴票据的募集资金即可以投向农业原材料采购需求等第一产业领域，又可投向“农村建设项目”、“农村现代化项目”等第二三产业。行业领域涵盖保障房、供水工程、高速公路、电力工程、生态保护、冷链物流、智慧乡镇、光伏工程、产业园区等。通过一二三产业间相互渗透、交叉重组、前后联动、要素聚集、机制完善和跨界配置，交叉融合成新技术、新业态、新商业模式，推动农业经济发展重心由“增产”转向“提质增值”。
乡村振兴票据募集资金主要用于乡村振兴项目建设、补充乡村振兴项目营运资金和偿还乡村振兴项目借款三类，各类债券占比或将随乡村发展重心转移而发生变化。在募集资金用途方面，乡村振兴票据募集资金主要用于乡村振兴项目建设、补充乡村振兴项目营运资金和偿还乡村振兴项目借款三类。目前，发行量最大的是用于偿还乡村振兴项目借款的债券，其次是用于乡村振兴项目建设的债券，排在第三位的是用于补充乡村振兴项目运营资金的债券，最后是资金用途未披露的定向工具。现阶段，用于偿还乡村振兴项目借款的债券，即成熟的既存项目仍然占据较大份额。未来随着“脱贫后5年过渡期”项目步入尾声、农村基础设施建设和农业现代化建设项目逐步占据主要地位，用于乡村振兴项目建设和补充乡村振兴项目营运资金的债券占比或将有一定提升。
乡村振兴票据募集资金用途较为灵活，不同企业性质发行人募集资金用途具有各自特点。乡村振兴票据资金用途具有“复合性”和“多重性”，且地方国有企业和民营企业资金用途各有特点。例如地方国有企业发行的“21临沂城投 MTN001（乡村振兴）”，募集资金用于景区运营维护及推广贷款，同时用于PC构件生产基地项目建设。再如地方国有企业发行的“21云天化MTN002（乡村振兴）”，募集资金用于粤港澳大湾区“菜篮子”项目补充运营资金，同时用于绿色农业高新技术产业示范项目建设，还用于农作物全产业链项目置换存量借款和补充运营资金。整体来看，地方国有企业在调配统筹区域资源方面具有天然优势，通过发行满足不同资金需求的乡村振兴债券，可以将类别不同、周期各异的乡村振兴项目进行统一规划，在提升资源配置效率的同时，也可更好地发挥政府作用，做到“放活”与“管好”有机结合，引导各类要素协同向先进生产力集聚。民营企业发行的“21合肥华泰MTN001（乡村振兴）”，募集资金用于偿还下属子公司的银行借款，同时用于采购农产品。总体看来，民营企业发行乡村振兴票据的着力点在于满足“产销一体化”需求，支持“投产+经营+销售”的运行模式需要。
乡村振兴票据和乡村振兴专项公司债券募集资金用于乡村振兴用途比例有明确规定，且有提高可能性。从券种来看，除利率债中乡村振兴用途地方政府债外，信用债中乡村振兴债券包括银行间交易商协会推出的乡村振兴票据和交易所推出的乡村振兴专项公司债券，发行规则各具特征。乡村振兴票据首期发行额度中募集资金拟用于乡村振兴用途占比不低于30%；乡村振兴公司债券中用于乡村振兴相关项目的金额应当不低于债券募集金额的70%。随着在交易所债券市场发行的乡村振兴债券数量增加，为了避免不同市场的监管套利，乡村振兴票据发行门槛将会提高，募集资金拟用于乡村振兴用途比例的要求或将提高。
乡村振兴票据是乡村振兴专项资金直达实体经济的重要渠道，地方国有企业发行占比较大，发行数量较多的省份基本与常规发债大省相一致。在乡村振兴票据推出之前，乡村振兴债券的发行主体均是各地人民政府。乡村振兴票据的发行使得企业资质得到下沉、企业性质更加丰富。发行主体涵盖了地方国有企业、中央国有企业和民营企业。其中地方国有企业仍是发行乡村振兴票据的主力军，这与各地政府“巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴”的定位与使命密不可分。而中央国有企业和民营企业也开始逐步发挥作用。其中民营企业与农村第一产业的联系最为紧密，支持行业集中在农产品、食品或第三产业的物流运输领域。中央国有企业和地方国有企业更多地分布在农村第二产业和第三产业，包含电力、交通运输、建筑、房地产、工业、制造业、消费等行业，大部分地方国有企业具有城投属性。此外，乡村振兴票据是否能成功发行与当地融资环境关系紧密。从所属区域来看，发行乡村振兴票据的数量与发行普通债券的数量呈现很强的正相关性。目前未发行乡村振兴票据的省份多为融资环境未得到有效改善或区域经济发展增速缓慢的区域。
乡村振兴项目尚存在发展中的弊端和攻坚点，需持续探索和实践。乡村振兴项目存在项目周期长、投资回收慢、经营风险大、单个项目投资规模较小、规模效应不明显等问题，其收益性在项目开展初期较难预估。对于实现脱贫摘帽不久的地区，尚存在信息技术不够发达、项目储备不够丰富、思路经验不够成熟的现象。在乡村振兴项目的运营模式、收益平衡、资本运作等方面存在较大难度。这就需要地方政府和涉农企业在以下方面作出探索和实践。一是政府大力做好优惠、绿色通道、技术引进等帮扶工作。二是乡村充分挖掘增长潜力，增强内生动力，吸引优质资本、人力等资源。三是乡村振兴债券发行人勤勉披露义务，按规定披露募集资金所用项目投资收益模式，满足商业可持续原则，减少或规避信用风险。
我国乡村振兴债券将为社会资本有序注入乡村振兴领域、促进乡村振兴项目建设发挥更加重要作用，政府发挥顶层设计职能和市场发挥创新服务职能双方面作用必不可少。
在乡村振兴成为国家战略的时代背景下，为实现乡村振兴、巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接目标，通过债券市场融资服务将社会资本注入乡村振兴项目将是不可或缺的手段。这就需要发挥政府和市场的双重作用，共同引导并推动资本有序进入乡村振兴领域并发挥作用。对高效实现乡村振兴战略目标提出以下几点建议。一是强化顶层设计。完善乡村振兴债券相关政策供给，加强债市基础设施建设，在注册发行流程、信息披露、交易服务体系、互联互通等方面进行全面改善。同时加强有效监管措施，合理调整并严格控制募集资金投入乡村振兴项目占比，定期监测乡村振兴项目运营模式和投资收益模式，对发行人及乡村振兴债券进行风险预警，严格把控债券风险。二是推进业务创新。完善债市中乡村振兴战略相对应的产品服务体系，在市场需求导向下将券种从已有的公司债券等加以扩充。同时充分融合灵活搭配各类债务融资工具，形成乡村振兴结合绿色金融、碳中和等主题的“多标”债券，探索创新乡村振兴新券种。三是突出服务重点。通过改善债市对乡村振兴领域融资服务模式、水平与力度，提升乡村振兴债券供给配置效率，扩大债市对乡村振兴领域的服务规模和覆盖面，促进募集资金投放精准度，更好满足多样化资金需求。同时鼓励社会资本在注入乡村振兴项目过程中发挥龙头带动效应，交融渗透至“三农”一二三产业、产业链的各个节点、以及发行人“投产销”所涉及经营环节，促进农业全产业链融合发展、一体化经营。
综上，我国未来经济发展的重点之一就是乡村振兴。从2020年底我国832个国家级贫困县全部脱贫摘帽，到2021年2月国家乡村振兴局正式挂牌，都充分说明我国乡村战略侧重点由“脱贫”转向“振兴”。在中央支持引导、地方积极作为、债券市场落实推进的“三方一体”格局下，债券市场在服务乡村经济发展、优化乡村振兴资源配置、支持宏观调控和区域产业统筹调度等方面将发挥更重要的作用。预计未来更多的社会资本将通过债券市场投向乡村振兴项目，解决乡村发展瓶颈，多方面支持乡村经济良性发展。
（作者：大公国际资信评估有限公司党委书记、董事长 吕柏乐）
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- 编辑：程成
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